O regime de invalidades na nova lei de licitações e contratos administrativos (lei nº 14.133/21) sob a lente da lei de introdução às normas do direito brasileiro - LINDB

Abstract

O presente estudo analisa o regime de invalidades da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos – NLLC, Lei n. 14.133/2021, a partir de uma lente epistemológica que considere a Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro - LINDB como verdadeira lei de introdução - lex legum, como admite o art. 5º da NLLC. Busca-se, assim, a adequada compreensão das novas regras de invalidação das licitações e dos contratos administrativos. A questão de pesquisa é a identificação dos requisitos e princípios envolvidos no regime de invalidades da NLLC, notadamente o conteúdo e a forma pela qual opera o princípio do interesse público, eleito como critério central do novo sistema. A investigação também se propõe a delimitar a maneira pela qual a autoridade decisora pode projetar os possíveis impactos de determinada opção decisória sobre o tema das invalidades, com base em ambas as leis (NLLC e LINDB), e, ainda, a existência, no campo doutrinário, de teoria justificadora da nova lógica introduzida pela NLLC. O trabalho divide se em três partes. A primeira expõe os sistemas de invalidades eleitos ao longo da história do Direito administrativo brasileiro para guiar a reação do ordenamento à ação administrativa inválida e seus valores fundantes, bem como o modelo adotado pela lei revogada (Lei n. 8.666/93). A segunda parte aborda a Lei n. 13.655/2018, a qual promoveu profundas alterações na LINDB e no sistema de invalidades administrativas. A terceira parte descreve os princípios jurídicos que informam a NLLC e examina as diferentes consequências que a nova lei atribui para as irregularidades sanáveis e insanáveis, bem como a natureza da decisão administrativa que se dedique a definir o interesse público prevalente no caso concreto em face de uma ilegalidade licitatória, bem como o tipo de controle que sobre ela deve recair. O estudo constata que a NLLC, além de eleger como paradigma ou valor a ser protegido por seu sistema de invalidades o princípio do interesse público, fixa como critérios de determinação desse interesse a análise consequencialista e prospectiva dos possíveis danos sociais, econômicos, ambientais e administrativos decorrentes da medida invalidatória e a ponderação dos “múltiplos interesses” atingidos pela situação administrativa irregular, com observância da proporcionalidade. Conclui-se que o resultado dessa análise pode ser a preservação dos atos e contratos administrativos irregulares não saneáveis no ordenamento jurídico, caso a sua manutenção gere maiores benefícios e menores danos ao interesse público em relação à medida anulatória, ou a sua invalidação, na hipótese contrária, e que eventual equivalência entre benefícios e ganhos da invalidação deve ser justificada e solucionada favoravelmente à manutenção da ação administrativa irregular. Para reduzir os efeitos deletérios que a solução preservacionista do contrato irregular gera em termos de validade e eficácia do ordenamento, a NLLC prevê três medidas de cunho sancionatório: a indenização por perdas e danos, a apuração de responsabilidades e a aplicação de sanções. A pesquisa realça a importância dos princípios da eficiência, da economicidade e da continuidade e qualidade do serviço público prestado pelo Estado como fontes relevantes de identificação do interesse público no caso concreto, com sensível influência do realismo jurídico e da análise econômica do direito. Além disso, demonstra a possibilidade de aplicação conjunta, mediante ponderação, dos paradigmas da legalidade ampliada e da proteção da confiança e da segurança jurídica, ao lado do interesse público. Por fim, o trabalho sustenta que a doutrina de Miguel Seabra Fagundes serve de base teórica para as inovações do regime de invalidades da NLLC.

This study analyzes the regime of invalidities under the New Law on Public Procurement and Administrative Contracts (NLLC), Law n. 14.133/2021, through an epistemological lens that considers the Introduction to the Rules of Brazilian Law (LINDB) as a true introductory law—lex legum, as admitted by Article 5 of the NLLC. The study aims to achieve a proper understanding of the new rules on the invalidation of public procurement and administrative contracts. The research question focuses on identifying the requirements and principles involved in the NLLC’s regime of invalidities, notably the content and the manner in which the principle of public interest operates, chosen as the central criterion of the new system. This investigation also seeks to delineate how the decision-making authority may anticipate the possible impacts of a particular decision making choice regarding invalidities, based on both laws (NLLC and LINDB), and the existence of doctrinal theories that justify the new logic introduced by the NLLC. The study is divided into three parts. The first part presents the systems of invalidities chosen throughout the history of Brazilian administrative law to guide the legal system’s response to invalid administrative actions and their foundational values, as well as the model adopted by the previous law (Law n. 8.666/93). The second part addresses Law n. 13.655/2018, which brought profound changes to the LINDB and the system of administrative invalidities. The third part describes the legal principles underlying the NLLC and examines the various consequences that the new law assigns to remediable and irremediable irregularities, as well as the nature of the administrative decision that seeks to define the prevailing public interest in specific cases of procurement illegality, and the type of oversight required. The study finds that the NLLC, besides selecting public interest as the value to be protected by its system of invalidities, establishes as criteria for determining this interest the consequential and prospective analysis of possible social, economic, environmental, and administrative harms resulting from invalidating measures and the balancing of "multiple interests" affected by the irregular administrative situation, with observance of proportionality. The analysis concludes that this assessment may result in preserving irregular, non-remediable administrative acts and contracts within the legal system if maintaining them yields greater benefits and fewer harms to the public interest compared to annulment or, alternatively, their invalidation in the opposite case. Furthermore, any equivalence between the benefits and harms of invalidation must be justified and resolved in favor of maintaining the irregular administrative action. To mitigate the deleterious effects generated by the preservative solution of the irregular contract regarding the validity and efficacy of the legal order, the NLLC provides three sanctioning measures: indemnification for losses and damages, accountability, and the imposition of sanctions. The research highlights the importance of the principles of efficiency, economic feasibility, and the continuity and quality of public services provided by the State as significant sources for identifying public interest in specific cases, with a noticeable influence from legal realism and economic analysis of law. Additionally, it demonstrates the possibility of jointly applying, through balancing, the paradigms of expanded legality and the protection of legitimate expectations and legal certainty, alongside public interest. Finally, the study argues that the doctrine of Miguel Seabra Fagundes provides a theoretical basis for the innovations introduced in the NLLC’s regime of invalidities.