A política das políticas dos promotores : os grupos anticrime organizado do Ministério Público brasileiro

Abstract

O que explica a difusão de políticas entre burocracias judiciárias nos diferentes estados brasileiros? Nos últimos anos, a intensa atuação das instituições judiciárias no combate à corrupção, ao crime organizado e à lavagem de dinheiro marcou a política brasileira, como o famoso caso da Operação Lava Jato. Além do modelo de força-tarefa que dá nome a esse caso, sistema institucional brasileiro de combate ao crime organizado tem um longo histórico de políticas para processar organizações criminosas; uma delas são os grupos especiais criados pelo próprio Ministério Público Estadual, conhecidos como Gaeco — Grupo de Atuação Especial no Combate ao Crime Organizado. Desde 1995, com o primeiro grupo especial criado pelo Ministério Público de São Paulo, essa política de especialização se espalhou pelos diversos estados brasileiros. ao Nesse contexto, a pesquisa visa a compreender os mecanismos que promoveram a difusão da política entre os demais estados e analisar o papel da política e da aprendizagem no processo de formulação de políticas do Ministério Público Estadual. A metodologia adotada para estudar o processo de difusão é a análise de dados em painel (modelo temporal). A variável de interesse é um índice que indica o modelo de unidades especiais adotado pelo Ministério Público no âmbito subnacional. O “índice de políticas especializadas” agrega a soma dos diferentes componentes que caracterizam os grupos anticrime organizado. Além das políticas formais de combate à corrupção e ao crime organizado, o estudo da especialização judiciária no Brasil permite traçar paralelos sobre como a burocracia participa longo do tempo do processo político, remodelando as redes de accountability brasileiras e suas políticas. O resultado indica que a adoção de grupos especiais contra o crime organizado aumentou em 2002, com diferentes nomes de políticas; a partir de 2010, os estados brasileiros convergiram para adotar a mesma identidade política do Gaeco. Os resultados sugeriram a presença de aprendizado e emulação entre burocracias, seja pelo papel das associações profissionais nacionais que colocam as instituições em contato entre si, seja pelas semelhanças nas normas de regulação das politicas. A dinâmica politico-eleitoral no nivel subnacional, como competi¢do politica e ideologia partidaria, pode desempenhar um papel essencial nos processos de difusdo de politicas, onde a adogdo de um modelo robusto de grupo especializado esta associada a competição politica nos estados brasileiros.

What explains the diffusion of policies between judicial bureaucracies in the different Brazilian states? In the past years, the intense actions of judicial institutions in the fight against corruption, organized crime, and money laundering marked Brazilian politics, such as the famous Car Wash Operation case (Operagdo Lava Jato). Besides the task force model that gives the name to this leading case, the Brazilian institutional system against organized crime has a long history of policies to prosecute criminal organizations; one of them is the special groups created by the States Prosecutions Services itself, known as GAECO — Grupo de Atuação Especial no Combate ao Crime Organizado (Special Action Group for Combating Organized Crime). Since 1995, with the first Special Group created by the São Paulo Prosecution Service, this specialization policy has spread through the different Brazilian States. Regarding this context, the research aims to understand the mechanisms that promoted the policy diffusion between the other states and analyze the role of politics and learning in the State Prosecution Services’ policy-making process. The methodology adopted to study the diffusion process is panel data analysis (temporal model). The variable of interest is an index that indicates the model of special units adopted by the Prosecution Services at the sub-national level. The ‘specialized policy index’ aggregates the sum of different components that characterize the anti-organized crime groups. In addition to formal policies to combat corruption and organized crime, the study of the judicial specialization in Brazil allows drawing parallels on how the bureaucracy participates over time in the policy process, remodeling the Brazilian accountability networks and its policies. The result indicates that the adoption of special groups against organized crime increased in 2002, with different policy names; from 2010 forward, the Brazilian States converged to adopt the same policy identity as GAECO. The outcomes suggested a presence of learning and emulation between bureaucracies, either by the role of national professional associations that put institutions in touch with each other or by the similarities in the policy regulation norms. The political-electoral dynamics at the sub-national level, such as an political competition and party ideology, may play an essential role in the policy diffusion processes, where adopting a robust model of the specialized group is associated with the political competition in the Brazilian states.